Par François GAGNAIRE, consultant Aides d’Etat Conseil
1/ Point de droit :
L’origine étatique d’une aide comporte deux sous critères selon la jurisprudence de la CJUE :
-L’imputabilité de la mesure à l’Etat (au sens large) ;
-L’implication d’une « charge pour l’Etat »/ ou le contrôle de ressources privées par l’Etat (critères alternatifs).
1°) Imputabilité de la mesure à l’Etat :
l’Etat est compris au sens large ; que ce soit l’Etat lui-même, les collectivités territoriales, les organismes de droit public, un organisme de droit privé sous la tutelle d’une autorité publique, voire un organisme de droit privé n’étant pas sous le contrôle étroit d’une personne publique en charge de la gestion d’un régime d’aides financé par l’État ;
L’imputabilité à l’État ne se présume plus, elle se démontre (CJCE 16 mai 2002, « France/Commission » (Stardust Marine), aff. C-482/99).
ET
2°) Charge pour l’Etat (CJCE, 17 mars 1993, Firma Sloman Neptun, aff. C-72 et C-73/91)
-Revirement de jurisprudence (et mise en évidence d’un second sous-critère) puisque la Cour interprète le terme « …ou au moyen de ressources d’État » comme « …ET au moyen de ressources d’État ».
-Illustration avec l’arrêt « Orange » du 2 juillet 2015 ,
OU
3°) Le contrôle des fonds privés malgré l’absence de transfert de ressources publiques (CJUE 19 déc. 2013, « Vent de colère », aff. C-262/12)
Les ressources utilisées sont d’origine privée mais leur gestion et leur allocation est contrôlée de façon permanente par l’Etat. Le critère du contrôle prend le pas sur celui du transfert de ressources publiques et aboutit à rendre publiques ces ressources privées auxquelles s’appliquera donc le droit des aides d’Etat.
Constituent ainsi des « ressources d’État » :
« …tous les moyens pécuniaires que le secteur public peut effectivement utiliser pour soutenir des entreprises, sans qu’il soit pertinent que ces moyens appartiennent ou non de manière permanente au patrimoine dudit secteur » (TPI, 12 déc. 1996, Air France et CDC-P/Commission, aff. T-358/94).
A l’inverse : Arrêt Doux élevage du 30 mai 2013, aff C. 677/11 avec la question des Contributions volontaires obligatoires (CVO).
2/ Le litige
Le présent arrêt vise l’annulation de la décision Tercas du 23 décembre 2015 (décision n° 2016/1208 au JOUE n° L 203/2016).
Les faits détaillés dans le commentaire de la décision de 2015 sont relativement simples. La Banque italienne Tercas est en difficulté et le FIDT (Fonds interbancaire de protection des dépôts) vient à son secours.
Le FITD est le seul système italien de garantie des dépôts. Sa forme est celle d’un consortium obligatoire de droit privé. Les statuts du FIDT sont approuvés par la BI (Banque d’Italie). Le FITD peut mettre en œuvre, sous certaines conditions, des aides en faveur de membres du consortium placés sous le régime de l’administration spéciale. Ces aides sont financées a posteriori par les contributions obligatoires des banques membres du consortium au prorata de leurs dépôts garantis.
Les décisions relatives aux interventions du FITD en faveur de ses membres sont prises par ses deux organes de direction :
-Le conseil décide à la majorité absolue des membres présents à la réunion durant laquelle est adoptée la décision. Son président est élu par les membres du conseil. Les autres membres sont choisis au prorata du montant des dépôts garantis détenus par chaque banque.
-Le comité de gestion (qui décide à la majorité des membres présents) est composé du président du conseil et du vice-président du conseil ainsi que de six autres membres du conseil.
Aux fins du jugement relatif aux fonds utilisés par le FIDT, la Commission rappelle la jurisprudence en vigueur dont nous ne retranscrirons que l’essentiel :
« Le simple fait que ces ressources soient financées par des contributions privées (absence de transfert de ressources publiques ajouté par nous) n’est pas suffisant pour exclure le caractère public desdites ressources. Le facteur déterminant n’est pas l’origine directe des ressources, mais le degré d’intervention de l’autorité publique dans la définition des mesures et de leur modalité de financement (point 112 de la décision)
Dès lors (..), une mesure est imputable à l’État et financée par des ressources d’État lorsqu’un ensemble d’indices montre que, sur le fondement de la législation nationale, l’État exerce un contrôle et une influence pour garantir, à travers l’utilisation de ressources d’une entité privée, la réalisation d’un objectif d’intérêt public confié à cette entité (point 115).
La Commission met ici clairement en avant la JP « Vent de colère » : pas de transfert de ressources publiques mais contrôle de l’Etat sur une mesure relevant de l’Etat.
La mesure relève selon la Commission de l’Etat (critère de l’imputabilité) puisque :
La directive européenne n° 94/19/CE a introduit les systèmes de garantie des dépôts avec l’objectif politique de préserver et d’augmenter «la stabilité du système bancaire», en leur donnant le mandat de protéger les déposant.
Les États membres ont l’obligation de créer un ou plusieurs systèmes de garantie des dépôts pour rembourser les déposants en cas de défaillance d’un établissement de crédit.
La directive n° 2014/49/UE complète la 94/19 en prévoyant la possibilité pour le système de garantie de prendre des mesures en faveur de ses membres (pour éviter l’activation de la garantie des dépôts). Ces mesures doivent toujours avoir pour objectif de prévenir la défaillance d’un établissement de crédit, de manière à éviter non seulement «les coûts de remboursement des déposants», mais aussi le «coût occasionné par la défaillance d’un établissement de crédit pour l’économie dans son ensemble».
La protection de l’épargne et des déposants est inscrite dans la constitution italienne et la loi bancaire italienne (TUB) prévoit également en son article 96 que : « les systèmes de garantie des dépôts peuvent prévoir d’autres cas et formes d’intervention en plus du remboursement des déposants ». La Commission en conclue que : « l’article 96 bis du TUB représente, d’une part, la base de la reconnaissance du FITD en tant que système de garantie des dépôts obligatoire en Italie, et accorde, d’autre part, au FITD la compétence de la mise en œuvre des interventions d’aide »
La Commission conclut que, contrairement à l’affaire Doux Élevage, où la Cour a statué que les finalités de l’intervention avaient été entièrement établies par l’organisation, ces finalités n’ont, en l’espèce, certainement pas été entièrement établies par le FITD. Elles sont en effet strictement prescrites par son mandat public, au sens du TUB, et sont contrôlées dans leur substance par les autorités publiques (point 132).
Cela amène la Commission à la conclusion que l’intervention est imputable au FITD et non aux banques du consortium, et que les ressources utilisées pour mettre en œuvre les interventions sont des ressources du FITD, et non des ressources propres des banques du consortium (point 136).
« Par conséquent, puisque tant l’adhésion au FITD que les contributions aux interventions décidées par le FITD sont obligatoires (..) Les ressources employées pour financer ces interventions sont clairement prescrites, gérées et réparties en conformité avec la loi et d’autres réglementations publiques, et revêtent donc un caractère public » (point 137).
La Commission conclut donc qu’en l’espèce, les autorités italiennes exercent, tant sur le plan du principe que dans la pratique, un contrôle permanent sur la conformité de l’utilisation des ressources du FITD aux objectifs d’intérêt général et qu’elles ont une influence sur l’utilisation de ces ressources par le FITD (point 138).
3/ Position du Tribunal
-1°) Sur le critère de l’imputabilité de la mesure à l’Etat :
Le Tribunal constate d’abord que le mandat confié au FITD ne vise qu’à assurer le remboursement des épargnant (à hauteur de 100K€ par personne) en cas de défaillance d’une banque. L’aide du FITD à l’un de ses membres est optionnelle, elle ne fait pas partie de son mandat public…
Le Tribunal souligne que l’autorisation, par la Banque d’Italie, de l’intervention du FITD en faveur de Tercas ne permet pas d’imputer la mesure à l’Etat Italie. En effet, lorsque La Banca d’Italia a autorisé ces aides, elle s’est contenté de vérifier leur conformité au cadre réglementaire en vigueur à des fins de surveillance des ratios prudentiels et n’a nullement pesé sur la décision du FIDT d’aides Tercas.
-2°) Sur le financement de l’opération au moyen de ressources d’Etat :
Les fonds sont bien d’origine privée, il faut donc faire appel au critère alternatif du contrôle de l’Etat sur fonds privés…
-3°) Le contrôle de fonds privés malgré l’absence de transfert de ressources publiques :
Le Tribunal relève, à ce propos, que l’intervention du FITD en faveur de Tercas trouve son origine dans une proposition faite initialement par une banque du consortium et agréée par Tercas. Cette proposition était conforme aux statuts du FITD et reposait sur l’utilisation de fonds fournis par les banques membres du FITD. De plus, l’opération en cause s’est effectuée dans le seul intérêt des membres du FITD, puisque l’aide à Tercas était moins onéreuse que la mise en œuvre de la garantie légale en faveur des déposants de Tercas, en cas de liquidation administrative forcée de cette dernière. La mise en œuvre de la garantie légale mettait bien entendu tous les membres du consortium à contribution.
Par ce choix entre liquidation de Tercas impliquant le remboursement partiel des dépôts des épargnant et aide à la banque afin d’éviter ledit remboursement, les membres du FITD ont démontré une autonomie de gestion et une absence de contrôle de l’Etat.
lien vers l’arrêt : https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:62016TJ0098&qid=1500900228306&from=FR