Par François Gagnaire, Consultant Aides d’Etat Conseil.
Dans sa décision du 8 avril 2015 (décision n° 110/15 Col au JOUE n° L152/2016), la Commission analyse la compatibilité d’une aide complémentaire que le gouvernement norvégien souhaite accorder à l’entreprise Finnfjord afin qu’elle achève un projet de récupération et de production énergétique via le fonds pour l’énergie.
L’aide initiale au projet était de 175 Millions de NOK pour un projet évalué à 700M de NOK. La Commission l’approuve en 2011. L’entreprise Finnfjord est ensuite confrontée à une augmentation des coûts du projet d’environ 100M de NOK. Elle demande donc une aide supplémentaire aux pouvoirs publics afin de financer ces surcoûts.
Une nouvelle aide est notifiée en juin 2013 à la Commission européenne qui ouvre une enquête en 2014. L’examen de compatibilité de cette nouvelle aide devra reposer sur les lignes directrices relatives aux aides à l’énergie et à l’environnement pour la période 2014-2020.
Ces lignes directrices prévoient que les aides doivent remplir plusieurs conditions afin de pouvoir être jugées compatibles. La première condition à respecter est celle de l’incitativité de l’aide.
Afin d’être considérée comme incitative, une aide doit d’abord être nécessaire. Cela signifie d’abord qu’une demande d’aide doit être effectuée avant le démarrage du projet. Tel est en le cas en l’espèce puisque le versement de l’aide ne débutera qu’après que la Commission se soit prononcée sur sa compatibilité.
Pour ce qui est de la condition d’incitativité de l’aide, cette dernière doit encourager l’entreprise à être plus ambitieuse dans sa démarche environnementale, à entreprendre des investissements qu’elle n’aurait pas réalisés en l’absence d’aide additionnelle. Or, en l’espèce, les investissements additionnels ne sont que le complément des investissements initialement entrepris.
L’aide additionnelle envisagée pourrait conserver son caractère incitatif si en son absence le projet initial ne pouvait être mené à son terme. Par cette hypothèse de non achèvement, la Commission se place dans un contexte contrefactuel en imaginant le sort des investissements initiaux en l’absence d’aide complémentaire. Si ces investissements initiaux sont réduits à néant par l’absence d’aide supplémentaire, la Commission peut alors considérer que l’aide est nécessaire et incitative. Dans le cas contraire, le caractère incitatif de l’aide n’est pas démontré et cette dernière devient alors incompatible.
Afin de vérifier cette hypothèse contrefactuelle, la Commission se penche sur les faits :
- Le projet a été achevé en 2012 sans que l’aide ait été décaissée en attente d’une décision de la Commission ;
- Les conclusions d’une réunion du conseil d’administration de l’entreprise en septembre 2012 montrent qu’eu égard aux coûts très importants du projet déjà engagés, le Conseil d’administration n’a pas envisagé de renoncer à l’investissement, ni même de l’ajourner.
- Les conclusions du Conseil d’administration indiquent que toute aide éventuelle serait utilisée directement pour réduire le prêt que Finnfjord chercherait à obtenir de la part d’une banque publique.
- Dans ses observations relatives à l’aide, Finnfjord constate qu’elle n’agissait pas de son « propre gré » et donc que l’achèvement du projet était vital. A propos de ce constat, la Commission considère au point 71 de sa décision que « Si l’entreprise estimait qu’elle n’avait pas d’autre choix que de poursuivre le projet, l’aide n’aurait pas eu d’effet incitatif sur elle puisqu’elle aurait mené le projet à bien avec ou sans elle. En d’autres termes, dans le scénario contrefactuel, Finnfjord aurait achevé le projet sans retard et sans en réduire la portée, même sans l’aide ».
Le scénario contrefactuel tend donc bien à prouver que l’aide n’était pas incitative. La Commission pousse son analyse plus avant (point 73 de la décision) en exposant qu’ : « il est envisageable qu’une aide destinée à couvrir des coûts supplémentaires générés par des facteurs externes imprévisibles, qui ne peuvent être considérés comme faisant partie du risque commercial normal inhérent à l’activité économique en question, soit jugée compatible avec le fonctionnement de l’accord EEE ».
Après avoir analysé ces coûts supplémentaires, la Commission conclut qu’ : « Il s’agit là d’augmentations de coûts auxquelles une entreprise devrait normalement s’attendre lorsqu’elle planifie ce genre de projet, et qui relèvent du risque commercial normal inhérent à l’activité économique en question (…) Sur la base de ce qui précède, l’Autorité considère qu’avec l’aide notifiée, les autorités norvégiennes proposent de compenser le risque commercial normal du projet dans lequel Finnfjord s’est engagée». (Point 75 de la décision).
La conclusion de la Commission est bien l’incompatibilité de l’aide additionnelle et son non versement à l’entreprise.
L’analyse contrefactuelle permet ici à la Commission de prouver l’incompatibilité de l’aide envisagée en démontrant son absence de caractère incitatif. Sans aide, le projet aurait été mené à son terme. L’aide n’incitait donc pas l’entreprise à aller au-delà de son projet initial ou ne lui permettait pas d’achever ledit projet.
Voici le lien vers la décision.